应急管理部：推动修订******新《安全生产法》和《刑法》修正案，将事故前的严重违法行为入刑

此前，应急管理部副部长尚勇在新闻发布会上介绍，应急管理部将推动修订******新的《安全生产法》，推动《危险化学品安全法》提请审议，而且今年还要修订《煤矿安全条例》等法律法规，特别是推动修订《刑法》修正案，将事故前的严重违法行为入刑，通过法律加大安全生产整治的力度。

事故前严重违法行为是一种犯罪行为，应受刑罚处罚

违法就是指违反现行法律，给社会造成某种危害的、有过错的行为。违法行为按照情节严重程度分为一般违法行为以和严重违法行为（即犯罪行为）。按照其违反的法律，可分为行政违法行为、民事违法行为和刑事违法行为。

违法概念有广义和狭义之分。广义的违法是指一切违反现行法律规定的行为，包括一般违法行为和犯罪。狭义的违法，则是指严重地违反法律，但未构成犯罪的行为。我们在这里是从广义上对违法进行论述的。

违法与犯罪的联系是犯罪一定违法，违法不一定犯罪。区别是犯罪的社会危害程度比违法行为严重，犯罪行为大多数要负刑事责任，违法行为承担行政责任或民事责任。

严重违法是指违反国家现行法律规定，危害法律所保护的社会关系的行为。亦称“非法行为”，违反现行法律规定的行为。违法行为中只有违反刑事法规，应受刑罚处罚的行为，才是犯罪。

事故前严重违法行为入刑，就是事故前严重违法行为违反刑事法规，应受刑罚处罚的行为，是一种犯罪行为。

我国刑法分则对安全生产犯罪行为的定罪标准是结果犯。结果犯是指由危害行为和危害结果共同构成犯罪的客观方面的犯罪，即不仅要有犯罪行为，而且必须发生法定的危害结果。

现在将事故前的严重违法行为入刑的目的就是要通过修改刑法，将安全生产犯罪行为定罪标准从以前的结果犯，改变为结果犯、行为犯和危险犯并存。

哪些行为可能属于事故前安全生产重大违法行为呢？

那么问题来了，哪些行为可能属于事故前安全生产重大违法行为呢？

要分析这个问题，我们要紧扣自2015年5月1日起施行的《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安监总局令第15号）、《生产安全事故应急条例》（国务院令第708号）、《安全评价检测检验机构管理办法》（2019年5月1日起施行）等法律法规，才能比较准确的做出预测或猜测。当然，相关《刑法》修正案制定部门一定会科学考虑犯罪行为四个方面的要件：即犯罪主体、犯罪的主观方面、犯罪的客观方面、犯罪客体，也就是对事故前严重违法行为做出准确、合法的界定。

未依法保证安全生产所必需的资金投入之一，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，应该会视为事故前严重违法行为。

《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十三条 生产经营单位的决策机构、主要负责人、个人经营的投资人（包括实际控制人，下同）未依法保证下列安全生产所必需的资金投入之一，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，责令限期改正，提供必需的资金，可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对生产经营单位的主要负责人、个人经营的投资人处5000元以上1万元以下罚款；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿：

（一）提取或者使用安全生产费用；

（二）用于配备劳动防护用品的经费；

（三）用于安全生产教育和培训的经费。

（四）国家规定的其他安全生产所必须的资金投入。

由于安全生产必须需要合适的资金投入，如果安全生产资金不足，致使生产经营单位不具备安全生产条件，即使是没有发生生产安全事故，也完全可以视为事故前严重违法行为，将入刑。

违章指挥从业人员或者强令从业人员违章、冒险作业的；超过核定的生产能力、强度或者定员进行生产的；对被查封或者扣押的设施、设备、器材、危险物品和作业场所，擅自启封或者使用的；故意提供虚假情况或者隐瞒存在的事故隐患以及其他安全问题的；拒不执行安全监管监察部门依法下达的安全监管监察指令的，应该会或可能会视为事故前严重违法行为。

《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十五条　生产经营单位及其主要负责人或者其他人员有下列行为之一的，给予警告，并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处1000元以上1万元以下的罚款:

（一）违反操作规程或者安全管理规定作业的；

（二）违章指挥从业人员或者强令从业人员违章、冒险作业的；

（三）发现从业人员违章作业不加制止的；

（四）超过核定的生产能力、强度或者定员进行生产的；

（五）对被查封或者扣押的设施、设备、器材、危险物品和作业场所，擅自启封或者使用的；

（六）故意提供虚假情况或者隐瞒存在的事故隐患以及其他安全问题的；

（七）拒不执行安全监管监察部门依法下达的安全监管监察指令的。

违反操作规程或者安全管理规定作业的，涉及面太大，理论上也根本不太可能消除这类行为，实际上，大多数事故发生的直接原因也正因为如此，因此，这类行政处罚适用行为，不太会视为事故前严重违法行为。事故发生后，再制裁违反操作规程或者安全管理规定作业者入刑，正义不算迟到。

而违章指挥从业人员或者强令从业人员违章、冒险作业的；超过核定的生产能力、强度或者定员进行生产的；对被查封或者扣押的设施、设备、器材、危险物品和作业场所，擅自启封或者使用的；故意提供虚假情况或者隐瞒存在的事故隐患以及其他安全问题的；拒不执行安全监管监察部门依法下达的安全监管监察指令的，应该会或可能会视为事故前严重违法行为，每一条都非常有可能被视为事故前严重违法行为，将入刑。

生产经营单位未制定生产安全事故应急救援预案、未定期组织应急救援预案演练、未对从业人员进行应急教育和培训，生产经营单位未对应急救援器材、设备和物资进行经常性维护、保养；生产经营单位未将生产安全事故应急救援预案报送备案、未建立应急值班制度或者配备应急值班人员的，非常有可能视为事故前重大违法行为，将入刑。

《生产安全事故应急条例》（国务院令第708号）第三十条　生产经营单位未制定生产安全事故应急救援预案、未定期组织应急救援预案演练、未对从业人员进行应急教育和培训，生产经营单位的主要负责人在本单位发生生产安全事故时不立即组织抢救的，由县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门依照《中华人民共和国安全生产法》有关规定追究法律责任。

第三十一条　生产经营单位未对应急救援器材、设备和物资进行经常性维护、保养，导致发生严重生产安全事故或者生产安全事故危害扩大，或者在本单位发生生产安全事故后未立即采取相应的应急救援措施，造成严重后果的，由县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门依照《中华人民共和国突发事件应对法》有关规定追究法律责任。

第三十二条　生产经营单位未将生产安全事故应急救援预案报送备案、未建立应急值班制度或者配备应急值班人员的，由县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门责令限期改正；逾期未改正的，处3万元以上5万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款。

而《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十六条　危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼单位有下列行为之一的，责令改正，并可以处1万元以上3万元以下的罚款：

（一）未建立应急救援组织或者生产经营规模较小、未指定兼职应急救援人员的；

（二）未配备必要的应急救援器材、设备和物资，并进行经常性维护、保养，保证正常运转的。

做好应急准备，尤其是应急教育和培训，事故发生初期的有效应急处置，是减少事故损失的必要和关键措施，强调再多都不过分，因此，我们能预测，生产经营单位未制定生产安全事故应急救援预案、未定期组织应急救援预案演练、未对从业人员进行应急教育和培训，生产经营单位未对应急救援器材、设备和物资进行经常性维护、保养；生产经营单位未将生产安全事故应急救援预案报送备案、未建立应急值班制度或者配备应急值班人员的，非常有可能视为事故前重大违法行为，将入刑。

生产经营单位不具备法律、行政法规和国家标准、行业标准规定的安全生产条件，经责令停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，要么关闭，如果继续生产，则一定视为事故前严重违法行为，将入刑。

《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十八条　生产经营单位不具备法律、行政法规和国家标准、行业标准规定的安全生产条件，经责令停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，安全监管监察部门应当提请有管辖权的人民政府予以关闭；人民政府决定关闭的，安全监管监察部门应当依法吊销其有关许可证。

不具备安全生产条件，继续生产，随时都可能发生生产安全事故。如果责令停产停业整顿，仍不具备安全生产条件，而继续生产，则一定视为事故前严重违法行为，将入刑。

生产经营单位转让安全生产许可证；知道或者应当知道未取得安全生产许可证或者其他批准文件擅自从事生产经营活动，仍为其提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的；生产经营单位及其有关人员弄虚作假，骗取或者勾结、串通行政审批工作人员取得安全生产许可证书及其他批准文件的，一定会被视为事故前严重违法行为，将入刑。

《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十九条　生产经营单位转让安全生产许可证的，没收违法所得，吊销安全生产许可证，并按照下列规定处以罚款：

（一）接受转让的单位和个人未发生生产安全事故的，处10万元以上30万元以下的罚款；

（二）接受转让的单位和个人发生生产安全事故但没有造成人员死亡的，处30万元以上40万元以下的罚款；

（三）接受转让的单位和个人发生人员死亡生产安全事故的，处40万元以上50万元以下的罚款。

第五十条　知道或者应当知道生产经营单位未取得安全生产许可证或者其他批准文件擅自从事生产经营活动，仍为其提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，责令立即停止违法行为，有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，但是最高不得超过3万元；没有违法所得的，并处5000元以上1万元以下的罚款。

第五十一条　生产经营单位及其有关人员弄虚作假，骗取或者勾结、串通行政审批工作人员取得安全生产许可证书及其他批准文件的，撤销许可及批准文件，并按照下列规定处以罚款：

（一）生产经营单位有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，但是最高不得超过3万元；没有违法所得的，并处5000元以上1万元以下的罚款；

（二）对有关人员处1000元以上1万元以下的罚款。

有前款规定违法行为的生产经营单位及其有关人员在3年内不得再次申请该行政许可。

生产经营单位及其有关人员未依法办理安全生产许可证书变更手续的，责令限期改正，并对生产经营单位处1万元以上3万元以下的罚款，对有关人员处1000元以上5000元以下的罚款。

上述违法行为，100%属于事故前重大事故违法行为，将入刑。毫无疑义。而未依法办理安全生产许可证书变更手续，则应该肯定不会属于事故前重大违法行为。

危及公共安全或者其他生产经营单位安全的，经责令限期改正，逾期未改正的；一年内因同一违法行为受到两次以上行政处罚的；拒不整改事故隐患或者事故隐患整改不力，其违法行为呈持续状态的；拒绝、阻碍或者以暴力威胁行政执法人员的，极大可能会视为事故前重大违法行为，将入刑。

《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十五条　生产经营单位及其有关人员有下列情形之一的，应当从重处罚：

（一）危及公共安全或者其他生产经营单位安全的，经责令限期改正，逾期未改正的；

（二）一年内因同一违法行为受到两次以上行政处罚的；

（三）拒不整改或者整改不力，其违法行为呈持续状态的；

（四）拒绝、阻碍或者以暴力威胁行政执法人员的。

危及公共安全或者其他生产经营单位安全的，经责令限期改正，逾期未改正的；一年内因同一违法行为受到两次以上行政处罚的；拒不整改事故隐患或者事故隐患整改不力，其违法行为呈持续状态的；拒绝、阻碍或者以暴力威胁行政执法人员的；想想后果都可怕，当然极大程度上，可能会或应该会视为事故前重大违法行为，将入刑。

而应急管理部门或负有安全生产监督职责的安全监管部门检查发现企业存在一个或多个重大事故隐患，我们认为，立即视为重大违法行为，是不妥和不可能的，因为生产经营单位拥有最好、最先进设备设施和工艺以及优秀的员工，谁也不能保证由每月隐患发展为有隐患，或者出来一个或几个重大事故隐患。只有重大事故隐患拒不整改或者整改不力、限期不能整改完成的，才完全有可能视为事故前重大违法行为，将入刑。

未取得相应资格、资质证书的机构及其有关人员从事安全评价、认证、检测、检验工作的，有可能视为事故前重大违法行为，将入刑；但做出虚假安全评价的，一定是视为事故前重大违法行为，将入刑。

《安全评价检测检验机构管理办法》第二十七条 申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请资质（包括资质延续、资质变更、增加业务范围等）的，资质认可机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告。该申请人在一年内不得再次申请。

第二十八条 申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得资质（包括资质延续、资质变更、增加业务范围等）的，应当予以撤销。该申请人在三年内不得再次申请；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十九条 未取得资质的机构及其有关人员擅自从事安全评价、检测检验服务的，责令立即停止违法行为，依照下列规定给予处罚：

（一）机构有违法所得的，没收其违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款，但最高不得超过三万元；没有违法所得的，处五千元以上一万元以下的罚款；

（二）有关人员处五千元以上一万元以下的罚款。

对有前款违法行为的机构及其人员，由资质认可机关记入有关机构和人员的信用记录，并依照有关规定予以公告。

《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十二条　未取得相应资格、资质证书的机构及其有关人员从事安全评价、认证、检测、检验工作，责令停止违法行为，并按照下列规定处以罚款：

（一）机构有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，但是最高不得超过3万元；没有违法所得的，并处5000元以上1万元以下的罚款；

（二）有关人员处5000元以上1万元以下的罚款。

未取得相应资格、资质证书的机构及其有关人员从事安全评价、认证、检测、检验工作的，有可能视为事故前重大违法行为，将入刑。

虚假安全评价普遍存在，成为掩盖生产安全事故的外衣，埋下了生产安全事故定时炸弹，因此，做出虚假安全评价的，一定是视为事故前重大违法行为，将入刑。

事后问责即使是刑事追责，终归是一种“亡羊补牢”之策，效果不彰

目前，全国安全生产形势严峻复杂，化工（危化品）行业安全生产形势极其严峻复杂，但生产安全事故不仅仅发生在化工（危化品）行业，还有矿山、海洋石油、民航、铁路、电力等众多行业。

查明事故原因，追究事故责任企业和相关事故人的行政、民事和刑事责任必不可少，否则取不到事故调查处理应有的震慑和警醒作用，更多人会前赴后继，不断上演监狱风云。

但追责容易，却无法挽回生命。无论追责再严厉，都无法免除已经发生的惨痛代价，总是不能承受生命之痛。无论相关责任人员受到多么严厉的刑罚，对遇难人员及其家属来说意义不大，因为他们的伤痛绝不会因责任人员被追究刑事责任而抚平。

再说，光靠事故发生后的追责或者说“秋后算账”，很难让企业主要负责人和相关从业人员都敬畏法律、敬畏生命、敬畏制度，因为他的侥幸心理“不出事就没事，出了事才有事”“没出事是运气，出了事是晦气”始终存在。

君不见，近几年来，生产安全事故问责追责力度不断加码，行刑衔接严厉刑事追责措施连续******，但事故多发势头仍未能得到有效遏制？

举例来说，2015年8月12日，天津港瑞海国际物流有限公司危险品仓库发生特别重大火灾爆炸事故，灾难举世震惊。事故发生一年多后，瑞海国际物流有限公司董事长于学伟因多项罪名，被依法判处死刑缓期二年执行，并处罚金人民币70万元。

于学伟被判处“死缓”，对其他企业负责人很有警示作用，但随着时间流逝，警示作用在削弱。现在才过了4年，还有多少人会想起于学伟被判处“死缓”，还有多少人知道发生了重特大责任事故，企业主要负责人有可能被判死缓或死刑，而非一般的认为的最多10年？

事前问责，事前追刑责，将事故前严重违法行为入刑，重典治乱，未雨绸缪。

事后问责即使是刑事追责，终归是一种“亡羊补牢”之策。“马后炮“再响，也只是被动应对，不是包治百病的万能药。

既然事后追责效果不彰，那我们就要改变思路，将事后追责向事前预防转变，即使不发生生产安全责任事故，也要前移追责关口，启动问责程序，变事后追责为事前追责。

变事后追责为事前问责，尤其是类似于“醉驾入刑”这样的事前刑责追究，就更能使每一个承担责任的人特别是企业主要负责人、安全管理人员、安全监管干部以及领导干部等明确责任是什么？责任在哪里？更为重要的是，它可以消除潜在的重大事故隐患，有效的防范和阻止事故发生。否则，即使是企业主要负责人一个接一个身陷囹圄，政府官员处分了一批又一批，问题还会不断出现。

虽然“事后追责”和”事前追责”只是前后一字之差，但事前责任追究特别是严厉的刑事责任追究，把“功课”做在了前面，就更有可能倒逼安全生产各方明白“即使不出事，也会被追责”“应事前负责，以免事后追责”，倒逼企业落实其安全生产主体责任是“责无旁贷”。

健全的法律法规体系是一个社会的稳定有序运转的前提条件，一套完整、严密、完善、健全的安全生产法律法规体系将为安全监管执法提供依据、提供一个良好的环境，推动安全生产步入法治化、规范化、长效化轨道，是依法治安的基础，从文件治国转向依法治国的必然要求。

过去，我们的法律法规过分强调事后追责的“亡羊补牢”，一定程度上忽视了事前预防的“未雨绸缪”。但是，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》第十三条明确提出，推动安全生产严重违法行为入刑研究修改刑法有关条款，将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整范围。

如今，应急管理部明确表态，要推动修订《刑法》修正案，将事故前的严重违法行为入刑，通过法律，加大安全生产整治的力度，重典治乱，剑指“守法成本高、违法成本低”的痼疾，解决“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”问题，以此来震慑和制裁安全生产违法行为特别是重大违法行为，来遏制生产安全事故特别是重特大生产安全事故的发生。